A városok jobb uniós finanszírozása hozzásegítheti az EU-t közös célkitűzéseinek gyorsabb eléréshez, és a jogállamisági konfliktusokban is hasznára válhat – állítja egy Jávor Benedek, a Párbeszéd – ZÖLDEK EP-listavezetőjének társszerzőségével készült közelmúltbeli tanulmány. A közvetlen támogatások növelésétől a beragadó EU-s pénzek újraosztásán át a városi fejlesztési pénzekről szóló döntéshozatal tagállami kormányzatinál alacsonyabb szintre delegálásáig számos innovatív javaslatot fogalmaznak a szerzők a cél elérése érdekében.
Az Európai Unió közös céljainak, a 2050-es dekarbonizációnak, a digitális átállásnak vagy az innováció megerősítésének megvalósulása nem kis részben a városokon múlik. A szén-dioxid kibocsátások több mint háromnegyede itt képződik, a digitalizációnak és az innovációnak is a városok az éllovasai. De nagy teher hárult rájuk a koronavírus járvány idején, vagy az ukrajnai menekülthullám kezelésében is. Hogy hogyan tudnak teljesíteni ezeken a területeken, az nagyban befolyásolja, hogy az Európai Unió képes lesz-e elérni a közös célkitűzéseit ezeken a területeken, és megfelelni a vele szemben támasztott elvárásoknak. A feladatok ellátása azonban forrásokat is igényel, a városokra az uniós célokból háruló növekvő felelősség és a rendelkezésükre álló finanszírozás között pedig egyre nyílik az olló. Ráadásul több helyen Európában – így Magyarországon is – politikai konfliktusok, nyílt diszkrimináció akadályozzák az EU-s pénzek városi felhasználását. Nem véletlenül esik egyre több szó az európai porondon a városok uniós forrásokhoz való jobb hozzáférésének lehetőségeiről. Egy, a közelmúltban a Political Capital által publikált, a Jávor Benedek – Gyévai Zoltán szerzőpáros által jegyzett tanulmány ennek a kérdésnek ás a mélyére. Budapest brüsszeli képviseletének vezetője, a Párbeszéd – ZÖLDEK politikusa, valamint az évtizedek óta EU-s ügyekkel foglalkozó, a belga fővárosban élő újságíró, más-más nézőpontból, de évek óta foglalkozik a témával.
A városok igényei
A tanulmány rávilágít a városok egyre növekvő igényére az uniós források városi célok szolgálatába állítására. Egy közelmúltbeli Eurocities felmérés szerint a városvezetők több mint fele szerint az uniós döntéshozatal és a támogatási rendszerek nem veszik kellően figyelembe a városok sajátos igényeit és szükségleteit, véleményüket nem kérik ki, és nem vonják be őket a pénzelosztással kapcsolatos kormányzati döntésekbe, miközben a városok megkülönböztetett szerepet játszanak egyre több területen, ahogy ez a COVID-járvány idején vagy a menekülthullámok kezelésénél is történt. A városi és nemzetállami prioriások, célok még ott is különbözhetnek, ahol amúgy kielégítő az együttműködés a kormányzás különböző szintjei között. Ott azonban, ahol politikai konfliktusok is bonyolítják a helyzetet, a nemzeti kormányok sokszor diszkriminatív büntető illetve jutalmazó eszközként használják az uniós pénzeket, élesen szembe menve nem csupán a szubszidiaritás (azon elv, hogy bizonyos fokú függetlenséget kell biztosítani egy alacsonyabb szintű hatóság számára egy magasabb szintű szervvel szemben), vagy a partnerség uniós alapszerződésekbe foglalt elveivel, de a politikai diszkrimináció tilalmát is megsértve.
Ebben az erőtérben kellene a városoknak oroszlánrészt vállalniuk a közös uniós célok megvalósításában. Az európai CO2-kibocsátások több mint háromnegyede a városokban történik, a 2030-as klímacélok, illetve a 2050-es karbonsemlegesség elérése hasonló arányban rajtuk múlik. A városok a digitális gazdaság húzóerejét is jelentik, innovációs csomópontként funkcionálnak, és mivel az EU lakosságának 75 százaléka városokban él, a gazdasági teljesítménynek pedig még nagyobb része itt koncentrálódik, a szociális és gazdaságpolitikai célkitűzések elérése is döntően a városok sikerein múlik ezeken a területeken. Az elérhető támogatási források mindeközben fragmentáltak, nem reflektálnak kellőképpen a városok szempontjaira és prioritásaira, és gyakran politikai megfontolások mentén osztják el őket.
Bár a tanulmány szerint a politika torzító hatása sokfelé érvényesül a forráselosztásban, a legteljesebben, afféle állatorvosi lóként Budapest példáján lehet bemutatni azt, ahogy a politikai diszkrimináció általános pénzügyi krízist okoz, korlátozza a fővárost az EU-pénzekhez való hozzáférésben és mindennek nyomán akadályozza a közös uniós célok, így például a dekarbonizáció megvalósítását is.
Közvetlen uniós támogatásokat a városoknak!
A helyzet feloldására a tanulmány többféle lehetséges javaslatot is megfogalmaz. Az egyik a közvetlen, városoknak járó pénzügyi keretek kibővítése. Erre példa az Európai Városi Kezdeményezés jelenleg a hétéves költségvetési periódusban 500 millió euróval gazdálkodó programjának jelentős kibővítése oly módon, hogy az ne csupán innovatív, pilot jellegű programokat finanszírozzon, de jelentős beruházási támogatást tudjon nyújtani az európai városoknak. Hasonló módon, egy létező program megerősítéseként jöhet szóba a Horizont Európa kutatási-fejlesztési program 100 klímasemleges város missziójának költségvetési plusz támogatása (Budapest korábban – Miskolccal és Péccsel együtt – sikeresen pályázott a 100 klímasemleges város programban való részvételre). Hasonló logikával tartanak eljuttathatónak a szerzők kiegészítő forrásokat a városoknak a Strategic Technologies for Europe Platformon (STEP) keresztül is.
Egy másik – inkább Közép-Európa-specifikus – lehetőség az EU és a tagállami kormányok közti viták, vagy felhasználási nehézségek miatt beragadó uniós források átirányítása közvetlen finanszírozási csatornákba, és azok eljuttatása a végső felhasználókhoz, így az önkormányzatokhoz, civil szervezetekhez vagy kis- és középvállalkozásokhoz.
A jogállamisági feltételességi eljárás vagy a Helyreállítási Tervek körüli viták Magyarországon és Lengyelországban például eredményezhetnek tartós forrásvesztést, így kifizetésre nem kerülő pénzeket pedig a Bizottság közvetlenül is eljuttathatná a végfelhasználókhoz.
Más tagállamokban is előfordulnak azonban a forráslehívással kapcsolatos nehézségek, és egyes tagállamok komoly deficitet mutatnak fel a rendelkezésre álló pénzek tényleges felhasználásában. Az ilyen közvetlen kezelésű csatornákkal szembeni szokásos bürokratikus érvet, mely szerint a Bizottságnak nincs kapacitása a pénzek direkt menedzsmentjére, a pályázatok kiírására és a pénzek elosztására, Jávor és Gyévai azzal javasolja kikerülni, hogy a Norvég Alap civil részének (vagy az uniós CERV-finanszírozás) mintájára ezen pénzek kezelését az Unió kiszerződheti, és a tényleges menedzsment feladatokkal tender útján kiválasztott civil vagy szakmai szervezeteket bízhat meg.
Döntsenek az érintettek
Teljesen más irányba mutat egy másik javaslatcsomag. Ez nem a városokat célzó közvetlen EU-s kifizetéseket erősítené, hanem a városi, önkormányzati szint részvételét, beleszólását, jogköreit erősítené meg a forráselosztásról szóló döntésekbe. Az érintettek bevonása a programok, tervek előkészítésébe és megvalósításába papíron ma is a tagállami kormányok kötelessége, azonban a gyakorlatban ez gyengén, vagy egyáltalán nem valósul meg, az operatív programokba vagy a helyreállítási tervekbe nem épülnek be az önkormányzatok és más érintettek javaslatai, ha egyáltalán van megfelelő konzultációs folyamat. Ezt problémát oldaná fel a Jávor-tanulmány a helyi és regionális szintek jogköreinek kibővítésével, és az általuk, vagy erőteljes részvételükkel elosztásra kerülő összegek növelésével. Ilyen például az Európai Regionális Fejlesztési Alap jelenleg nyolc százalékát lefedő „fenntartható városfejlesztési” (sustainable urban development, SUD) programokról szóló döntéseknek a tagállami kormányzatoktól alacsonyabb szintre való levitele, és a pénzfelhasználás tervezésének, menedzselésének és ellenőrzésének átadása a városoknak. Emellett az SUD programok részarányát 10 százalékra növelné a javaslat – eredetileg ez a szám szerepelt a Budapest kezdeményezésére az SUD részarányt a 2021-2027 közötti időszakban az előző ciklus 4 százalékáról megemelő európai parlamenti javaslatban is. A 4-5000 milliárd forintos ERFA keret tizede nem csupán egy többszáz milliárdos fejlesztési forrást nyitna meg a városok számára, de a döntéshozatal helyi szinthez közelítése kiiktatná a kormányzat politikai diszkriminációs lehetőségeit is.
Cselekvési lehetőségek
A helyi, önkormányzati szintek megfelelő bevonását a forrásokkal kapcsolatos tervezésbe és döntéshozatalba, illetve az önkormányzatiság tiszteletben tartását a jelenleginél sokkal hatékonyabban kell kikényszerítenie az Uniónak a tanulmány szerint. Erre lehetőséget nyújtana az Európai Szemeszter országspecifikus ajánlásainak (CSR) a kiterjesztése a szubszidiaritás és a partnerség elvének valamint a politikai diszkrimináció tilalmának betartására, továbbá az önkormányzatiság tiszteletben tartására. Az elmúlt években az országspecifikus ajánlások egyre erőteljesebb eszközként jelentek meg az uniós alapelvek és jogok érvényesítése során, az alapszerződésekben és az uniós jogban világosan megfogalmazott célok és értékek, valamint a pénzügyi szabályokban is számtalanszor kötelezettségként említett részvétel, bevonás kikényszerítése pedig nagyban hozzájárulhatna a politikai alapú pénzosztás visszaszorításához. Ennek az antidemokratikus gyakorlatnak a kiküszöbölése nem csupán az Európai Unió és a tagállamok jogállamisági és demokratikus helyzetét javítaná, de hatékonyan segítené azt is, hogy a városok sikeresen és eredményesen járulhassanak hozzá az EU közös céljaihoz, köztük például a klímacélok teljesüléséhez.
Mindezen változások eléréshez Jávor Benedek és Gyévai Zoltán rövid távon a hétéves költségvetés folyamatban lévő félidei felülvizsgálatát látják fontos lehetőségnek – igaz, a tanulmány nyári publikálása óta ez a folyamat jelentősen előrehaladt, fókuszában pedig a városok helyett döntően az ukrajnai orosz agresszió jelentette új helyzethez való rugalmas alkalmazkodás áll. Ezzel együtt a felülvizsgálat még nem zárult le, és mutatkoznak lobbilehetőségek ebben a folyamatban is. Rövidesen elindul azonban az Unió 2027 utáni költségvetési periódusának tervezése is, a felvetett reformok megvalósítására pedig sokkal nagyobb esély kínálkozik ebben a folyamatban. Az akadályok jelentősek, számos jogi, technikai vagy politikai nehézség állhat az elképzelések megvalósulásának útjába, azonban Budapest lobbizása az elmúlt években is számos eredményt és európai szintű változást hozott, így a tanulmányban foglaltak részleges megvalósulása egyáltalán nem látszik lehetetlennek. A Political Capital számára készült tanulmány és javaslatok jó kiindulópontot jelentenek a következő időszak uniós finanszírozásról szóló vitáihoz, elemei beépülhetnek a városok és önkormányzatok követeléseibe az új EU-s költségvetésről szóló döntéshozatali folyamatban. Október 11-én a Budapest Fórum keretében a városok uniós finanszírozásáról is szó lesz, az erről szóló, Elisa Ferreira regionális politikáért felelős EU-biztos vitaindítójával kezdődő panelbeszélgetésben pedig a tanulmány társszerzője, Jávor Benedek be is mutatja annak fő következtetéseit, és megvitatják a lehetőségeket többek közt Niklas Nienass és Cseh Katalin EP-képviselőkkel.
A tanulmány összefoglalója elolvasható a Political Capital honlapján: Seizing an Unparalleled Opportunity to Meet EU Strategic Objectives – The Case for Cities’ Increased Direct Access to EU Funding (politicalcapital.hu)
A tanulmány egésze is letölthető itt: https://politicalcapital.hu/pc-admin/source/documents/PC_OSF_DirectEUFunding_Cities_Study_2023.pdf
